山东特勤把监管做成生意搞不清楚这是一个什么机构

2019-05-17 09:43:56来源：第一财经

效仿现行的行政执法机构设置模式，山东特勤工程机械应急服务总队在地级市设置支队，在县级设置大队。

山东特勤的制服和徽章。

“我们搞不清楚这是一个什么机构。”

从2019年年初开始，第一财经1℃记者陆续接到来自山东烟台、淄博、青岛等多地的工程机械主反映：从2017年开始，一家带有“山东特勤”(以下单独所称“山东特勤”为统称)名号的机构曾多次找到他们，出示了政府安监部门(现已更名为应急管理部门)的文件，要求采集他们的工程机械信息，并要求他们出钱给工程机械设备“上牌照”以及出钱参加所谓安全培训。他们对这家企业的性质及其行为心存疑虑。

就此，记者前往山东多地进行采访。

1℃记者调查发现，“山东特勤”实际由一系列机构组成，其形式与政府机构十分接近，层级分明，在省级设“总队”，地市级设“支队”，县级设“大队”，工作人员身着制式服装，大有权力机关“执法”气势，但背后的运营方却是私人控制企业。而“山东特勤”还将“特勤”二字注册为商标并通过了审核。

行业组织还是“执法机构”？

位于烟台市芝罘区幸福南路的“山东特勤烟台工程机械应急支队”和“烟台市工程机械综合服务中心”。摄影/张剑

“山东特勤”正门。摄影/张剑

山东省烟台市芝罘区幸福南路10号的一栋三层小楼并不显眼，与周边各类商铺建筑亦无太大区别，正门处挂着“山东特勤烟台工程机械应急支队”和“烟台市工程机械综合服务中心”的金色匾牌(注：办公点已于4月下旬搬迁至烟台市一技工学校内)。1℃记者从正门进入这栋小楼。

一楼面积有近百平方米，设置有咨询、维权、上牌等多个窗口，布局形式与诸多政府办事大厅几乎一致。大厅内设置有宣传栏，张贴着各类政府文件。身着浅绿色制服的工作人员的工作主要包括对工程机械及机主进行信息采集和登记，以及不同名目的收费。据1℃记者现场观察并结合其官方网站信息，这些人员的制服与交通执法部门的制服样式、颜色相似，分为春秋、夏季、冬季三种款式;帽子为大檐帽样式，帽徽中间并非国徽图案，中间为齿轮、斧头、锤子图案;胸标与公安胸标形似，中间为“特勤”字样;臂章中间标有“山东特勤”字样。

从门口悬挂的匾牌上提示的单位名称，再到工作人员的制服穿着，以及所从事的工作内容上，难免让来访者认为这是一个“政府执法部门”。

山东特勤工程机械应急总队的一份“文件”。

从现场工作人员口中，1℃记者确认了工程机械主们反映的一个基本信息，即当地工程机械必须到“山东特勤”登记和上牌。该工作人员称，“信息采集和上牌是一件很重要的事，但很简单，填个表就可以”。他同时介绍，采集和上牌费用为550元，随后还会为车主和机械操作人员安排安全培训和水平评价，收费560元。

山东特勤发放的黄色“牌照”。摄影/张剑

多名车主向1℃记者展示了“山东特勤”发放的牌照。这种“牌照”的底色为黄色，小于普通的机动车车牌。牌照信息的构成方式与机动车相似，首先为省份简称，以济南为例，牌照信息为“鲁A+五位数字”。

现场工作人员还告诉1℃记者，“山东特勤”属于行业组织，信息采集、牌照发放是行业自律行为。烟台市应急管理局亦曾在回复工程机械车主的有关问题时明确指出，“山东特勤”的牌照发放是该单位对工程机械车辆实施管理和服务的一项工作事项，系行业自律行为，而非政府部门的行政行为，生产经营单位可以“自愿”加挂工程机械车辆牌照。

前述向1℃记者反映情况的工程机械主们则表示，他们曾听说“山东特勤”是行业组织，但是其机构名称和工作人员的制服让很多人误认为是政府执法部门，于是向其缴费并上牌，同时填报了工程机械信息和机主信息。在了解“山东特勤”的真实属性后，有些人质疑，“现在政府都在控制机构数量，一个行业组织却搞出制服，看起来跟执法人员没有区别，是谁批准他们这样搞的?”

据工程机械主们介绍，平时，“山东特勤”的工作人员也会找他们，有时进行“尾气检测”，有时还要求他们参加需要收费的“安全培训”。多名机主指出，“山东特勤”组织的“安全培训”并没有多大价值，“很多东西从网上都能搜到，讲课讲得很枯燥”。但无论是要求上牌照，还是进行“安全培训”，“山东特勤”的工作人员都没有留下纸质文件，只是向机主展示一些安监、环保等部门的相关文件。

也有受访的工程机械主指出，如果是行业自律机构，真进行各项服务工作，对行业是有好处的，但实际上，“山东特勤”只对上牌照、安全培训等收费项目感兴趣，这让他们很难理解，“虽然还没有强制收，但收的钱究竟干了什么，机主们很难了解到”。

山东特勤在山东各地进行的各类“管理”活动，主要为对辖区内的工程机械进行信息采集、上牌照、培训等。

“山东特勤”的相关网站文件称，其是获得国家级协会授权的行业自律组织，以服务为主，主要职责为开展工程机械安全信息普查，全面落实工程机械企业安全生产主体责任;强化工程机械从业人员安全生产教育培训工作;推广工程机械安全生产责任保险，化解或转嫁安全事故风险;开展工程机械安全检验、排放检测工作。这份文件并未提及其职责包括为工程机械设备上牌照，也未提及收费问题。

1℃记者关注到的一则信息也显示：为全面掌握烟台市大型工程机械分布、型号等信息，从而能在突发事件应急救援时可以迅速有序地调动与征用设备，烟台市安委办分别于2017年4月18日和2017年12月18日下发了两份委托文件，仅委托该机构对烟台全市工程机械进行普查登记，建立工程机械信息数据库，并未委托包含发放牌照在内的其他任何事项。

实为私企运营

让不少人误解为“执法机构”的“山东特勤”体系到底是什么?这是众多与之打交道的工程机械主心里始终猜测的一道谜题。

无论是山东特勤的总队、支队、大队，还是省市县三级“工程机械管理中心”，其背后的实际运营方均为私营公司。

通过1℃记者调查，以及多种证据证实，山东特勤烟台工程机械应急支队(下称“烟台支队”)、烟台市工程机械综合服务中心(下称“烟台中心”)的运营主体为山东特勤救援装备有限公司(下称“特勤救援”)。天眼查信息显示，特勤救援成立于2015年11月，股东为王光群(持股98%)和王晴(持股2%)，法定代表人为王光群。除了前述两个烟台的机构，特勤救援实际还是山东特勤工程机械应急总队(2018年11月更名为山东特勤工程机械应急服务总队，下称“山东总队”)和山东省工程机械管理服务中心(下称“山东管理中心”)的运营方，该公司还全资持有山东特勤工程机械有限公司和河北环京应急服务有限公司。

1℃记者采访获悉，山东总队在地级市设置支队，在县级设置“大队”，“支队”“大队”同时挂有所在地“工程机械管理中心”或“工程机械管理服务中心”的牌子，这一按照行政区划层层设置机构的模式与现行的行政执法机构基本一致。但无论是总队、支队、大队，还是省市县三级“工程机械管理中心”，其背后的实际运营方均为私营公司。

1℃记者发现，“山东特勤”已经将“特勤”二字注册为商标，商标注册证上显示的编号为20026662号。使用范围为导航仪器、移动电源(可充电电池)、灭火设备等多项。这一商标有效期至2027年7月6日。1℃记者登录中国商标网查询确认该商标信息属实。

“山东特勤”在其网站的文件中提到，其成立机构开展“行业自律”，获得了中国机电产品流通协会(下称“机电流通协会”)的授权。山东总队在其网站上也称，其主管单位是国务院国有资产监督管理委员会(下称“国务院国资委”)、中国机电产品流通协会工程机械综合服务工作委员会(下称“中机协工委会”)。

上述网站文件提到，机电流通协会作为政府职能延伸和行业管理组织，探索建立社会共建共治格局，于2017年9月授权山东总队在山东省开展工程机械安全信息、大气排放和应急资源普查，以及从业人员安全教育培训工作，旨在通过行业自律、行业自治的方式填补该领域管理空白，全面落实全员安全生产责任制和工程机械安全风险管控惠民工程，建立全国工程机械安全信息数据库，逐步完善和规范安全生产社会化服务体系，为政府有关部门制定法规政策提供数据支撑。

“山东特勤”烟台支队举办的培训班。

中国机电产品流通协会监制的证件。摄影/张剑

1℃记者在民政部网站查询得知，机电流通协会在民政部登记备案，主管部门为国务院国资委。中机协工委会是机电流通协会的分支机构之一。

值得注意的是，1℃记者通过采访确认，中机协工委会原秘书长王光群与特勤救援法定代表人王光群是同一人。但王光群已在2019年3月中旬辞去中机协工委会秘书长职务。

1℃记者调查还发现，“山东特勤”模式并非只存在于山东一个省份。机电流通协会已经在河南、福建、广东等多省授权成立“工程机械管理服务中心”，但运营方同样为私营企业，并称其为机电流通协会在本省的唯一授权单位，这些省级机构又在地级市发展机构，再度交由私营公司负责运营。前述三省的“工程机械管理服务中心”官网显示，其所从事的工作与“山东特勤”基本一致，即对辖区内的工程机械进行信息采集、上牌照、培训等，其工作人员同样配备制服，颜色样式与“山东特勤”的制服相似，胸标、帽徽等配饰与山东特勤有所不同。这三家省级机构所发放的牌照样式与“山东特勤”发放的一致。

北京中闻律师事务所资深行政法律师张鹏对1℃记者表示，机电流通协会仅为国务院国资委主管，性质为全国性行业组织，其权限应该仅仅可以发起成立行业自治、行业自律组织，其对外宣称对工程机械行业具有管理职能，看不到对应的法律依据。这一协会在各地授权成立的“工程机械管理中心”虽然宣称是行业自律组织，但从其发放工程机械牌照这一项工作来看，已经属于行政行为——行业协会无权实施行政行为，这种行为没有法律依据。此外，不管是“山东特勤”还是广东、福建等地的“工程机械管理中心”，均由私营企业运营，且自制与政府执法部门制服相似的服装、标志服饰，让人误以为其是执法部门，明显不妥，甚至属于违法行为。

监管空白？

“这像是在把监管做成生意，收的钱也不透明，可能成为糊涂账”。一位工程机械主汪林(化名)评价“山东特勤”模式时说。

在汪林看来，“山东特勤”模式并非如其所宣称的“行业自治”“行业自律”，尤其是收费培训、收费采集信息和上牌照这些工作并不具有必要性，且明显属于政府部门的职责。

不过，“山东特勤”在有关文件中称，工程机械行业存在监管空白，因此有必要采取“行业自律”和“行业自治”的方式进行管理。

“工程机械当然有监管，怎么会是监管空白?”汪林向1℃记者介绍，不管是盖房子还是修路，项目的施工方都会和工程机械主签订合同，合同里清楚列明了工程机械主的姓名、公司名、证件号码、负责施工的工程机械的型号等信息。如果工程机械在施工时出了事故，甚至闹出人员伤亡，也很快能根据合同找到工程机械主。此外，在施工现场，环保部门设置有排放监测设备，一旦工程机械的排放不达标，就会要求进行整改，“排放现在不是问题，工程机械在生产时就考虑了这个问题，除非老旧车辆，新车辆的排放一般都没问题”。

但汪林也坦陈，目前的工程机械很多是私人掌握，比较分散，在遇到应急情况需要工程机械集体进行支援时，可能会出现反应速度不快的问题，“这并不代表找不到机主，公安部门虽然不管理工程机械，但是遇到紧急情况调集工程机械并不是难事”。

1℃记者在多地采访了数十名工程机械主，所了解到的运行模式与汪林所介绍的情况基本类似。对于“山东特勤”模式，机主们纷纷表示并不认同。一些机主向1℃记者展示了关于工程机械的烟气排放标准——《非道路柴油移动机械排气烟度限值及测量方法(GB36886-2018)》，这一国家标准由生态环境部、国家市场监督管理总局于2018年出台，“这个重要标准由政府部门制定，说明对工程机械的监管肯定不是空白状态”。

1℃记者还发现，在“山东特勤”模式扩展到的河南省，已对工程机械管理作出了明确的规定，明确由住建部门负责工程机械的管理工作。其中包括：2019年10月底前完成全省住房城乡建设系统非道路移动机械摸底调查、编码登记及信息联网工作，包括非道路移动机械信息采集录入、尾气检测、分类环保标志核发、电子标签核发、号牌核发、北斗定位系统安装等工作，形成全省非道路移动机械信息库，并纳入机动车综合管控信息平台;配合生态环境部门，建立常态化联合执法工作机制，组织对全省住房城乡建设系统非道路移动机械、专项工程作业车的环保标识张贴、尾气排放、出场前冲洗情况进行监督检查，督促各地实行非道路移动机械环保标识管理和“电子执法”。

服务“超纲”

“山东特勤”及各地的“工程机械管理中心”背后还可能存在哪些问题?

北京市中闻律师事务所律师刘绍昆对1℃记者指出，机电流通协会宣称的按照《国务院机构改革和职能转变方案》，落实减少政府对市场和社会的干预，实现政府职能的外移，引入社会力量参与社会管理，所以由该协会承担全国工程机械管理与综合服务工作，这种说法其实并不成立。

刘绍昆说，机电流通协会的会员只能是全国机电产品流通企业，也就是销售工程机械的企业，而不能是拥有工程机械的公司和个人。这个协会只能规范加入协会的机电流通企业的行为，不能超越这个范围。

按照行政法的要求，行政权力法定，必须有明确的法律规定和来源。目前有协会组织在对行业进行管理，但都有明确的法律依据。例如律协是依据律师法成立，行使管理职能。

此外，必须有法律明文规定，行政机关才可以把具体的权力转让给有行业管理职能的其他组织。从现在情况看，没有明确的行政部门授权给机电流通协会，因此就不存在机电流通协会授权给其他组织的可能性。最为重要的是，按照行政法的规定，即使有行政部门授权给机电流通协会，机电流通协会也不能再转授权给其他组织。

刘绍昆说，近几年，国家对安全生产工作十分重视，工程机械的安全生产是这项工作的一部分，不可能出现权力让渡。即使有权力让渡，也必须是通过法律法规明确下来。机电流通协会所搞的工程机械管理，已经远远超过行业自律的范畴。在行政机关有明确权力的情况下，开展这样的“管理”，有自设权力，甚至窃取行政权力的嫌疑。

据知情人士透露，北京市在几年前就已经把工程机械信息采集工作完成了，主要由环保和住建部门在负责这件事，不存在权力空白。曾在政府法制办工作多年的刘绍昆表示，工程机械的安全生产本身应该是安监部门工作的一部分，它的排放是否达标，也是环保部门工作的一部分,不需要再找协会来管。